Ekspertgruppen om barn i fattige familier

Anett Andreassen, Statsforvalteren i Oslo og Viken

Avkrysset

Ulike typer politikk:

Svar: Statsforvalterens utgangspunkt er at både kontantytelser og tjenester er viktig. En prioritering her vil avhenge av den enkelte ytelsen eller tjenesten. Kontantytelser kan gi en økt følelse av valgfrihet og egenkontroll for den enkelte. Man må være oppmerksom på forskjellen mellom universelle kontantytelser og økonomiske stønader som den enkelte må søke om. Vi erfarer at søknadsprosessen kan oppleves belastende og medføre usikkerhet og stress. Søknadsbaserte ytelser og tjenester krever god informasjon om mulighetene til å søke på disse, og at terskelen for å søke er lav.

Både når det gjelder kontantytelser og tjenester bør man vurdere i hvilken grad det kan gis direkte til de som trenger det, eksempelvis via lønn direkte til ungdom i arbeidssituasjoner, stønad via stipendordninger, ting/tjenester som hentes ut av barn og unge selv på deres arenaer, som pc, utstyr til fritidsaktiviteter etc.

Fordelen med universelle ytelser er nettopp at disse er like for alle, uten at det er knyttet stigma til ytelsene eller at det krever noe av mottakeren. Samtidig ser vi at universelle ytelser, hvis dette er det “sterkeste” tiltaket for å motvirke barnefattigdom, kan opprettholde økonomiske ulikheter mellom barnefamilier. Derfor mener vi at det ikke utelukkende bør satses på universelle ytelser, ettersom dette i liten grad vil utgjøre noen reell forskjell med tanke på å utjevne de økende ulikhetene.

På den annen side ser vi at behovsprøvde ytelser ikke alltid er godt nok kjent, og det skjer også feilvurderinger. For de mest ressurssvake er det vanskelig å fange opp feil, vanskelig å klage og særlig vanskelig ved krav om tilbakebetaling etter urettmessige utbetalinger.

Områder vi ser er utfordrende for de gruppene vi er i kontakt med, og som kan kreve målrettede tiltak, er blant annet språkutfordringer, digital kompetanse, mangler eller opphold i skolegangen, dårlige eller ustabile boforhold, og at ytelsene ikke er tilstrekkelige til å sikre et forsvarlig livsopphold eller sikre deltagelse i samfunnet på lik linje med andre. Tiltak bør fremme deltagelse, inkludering og fellesskap. Vi ser gjennom vårt arbeid at det er avgjørende at tjenester og ytelser er av et slikt omfang at de bidrar til at barna faktisk kan delta på aktuelle arenaer.

Grepet med å lovfeste at barnetrygden skal holdes utenfor ved vurdering av stønad etter sosialtjenesteloven har vært viktig, og kan bidra til mer likhet mellom kommunene når de vurderer barnas behov. For at dette grepet skal virke er det avgjørende at Nav holder barnetrygden utenfor slik det er ment i henhold til lovforarbeidene. Hvilke andre vurderinger Nav gjør på inntekts- og utgiftssiden, og at barnas stemme kommer fram, blir viktig for barna.

Dagens ordning med gratis kjernetid i barnehage/sfo bidrar til at flere barn er i barnehage og sfo. Kjernetiden er imidlertid knapp dersom et mål også er å bidra til at flere foreldre kan delta i arbeidslivet.

Prioritering av sektorområder:

Svar: Trangboddhet og dårlige og ustabile boforhold er en stor utfordring for mange av familiene vi ser i vårt arbeid. Altfor mange barn som bor i kommunale boliger eller boliger på det private leiemarkedet bor i boliger med svært dårlig standard, som i en del tilfeller kan være helseskadelige. Vi ser at boligens standard og størrelse kan være til hinder for barns muligheter for å gjøre lekser hjemme, ha en hensiktsmessig døgnrytme og ta med venner hjem. Boligpolitikk og muligheter for familiene til å komme inn på boligmarkedet er et viktig område å se på, og barns rett til en bolig med adekvat standard bør sikres. Det bør være et system for å gjøre leiemarkedet tryggere for leietagerne, hvor utleiere kan få pålegg om utbedringer. Vi anser startlån som et godt tiltak, som bør utvides og gjøres bedre kjent.
Skole og fritidsaktiviteter er viktige arenaer hvor mange barn og unge bruker store deler av sin tid, og tiltak vil kunne treffe bredt. Inkluderingstiltak på disse arenaene vil kunne bidra til å hindre utenforskap og kompensere for utilstrekkelig støtte hjemmefra.
Utfra vår erfaring bør tiltak i skolen blant annet gi barn og unge mulighet for å gjøre lekser på skolen med bistand, tilgang på mat i løpet av skoledagen, tilgang på utstyr til turdager og aktiviteter i regi av skolen, tilgang på nødvendig digitalt utstyr og eventuelle andre hjelpemidler barnet måtte trenge for å delta fullt ut i skolens undervisning og andre aktiviteter.
Med tanke på nye samarbeidsbestemmelser, og det relativt høye frafallet i skolen, vil ulik kompetanse i skolen bidra til å fange opp ulike utfordringer. Med bred kompetanse er det lettere å sikre helhetlig oppfølging og samarbeid med andre instanser, og gi tilstrekkelig støtte i overgangene, fra barnehage til skole, fra barneskole til ungdomsskole og fra ungdomsskole til videregående.
Stipendordningen fra Statens lånekasse er et viktig tiltak for mange unge fra lavinntektsfamilier. Vi ser at det er utfordringer i dagens ordning for elever som ikke har bank-konto eller ikke kan identifisere seg elektronisk. Elever med språkutfordringer risikerer å ikke få det stipendet de har krav på fordi de selv og foreldrene ikke forstår hvordan de skal søke eller hvordan de skal signere avtalen. Det er også en relativt stor gruppe av elever som får avslag på feil grunnlag eller får for lite. Dette gjelder særlig elever med foreldre som mottar ytelser fra Nav, der foreldrenes inntekt er redusert etter siste ligningsår.
Vi mener at alle barn må kunne delta på fritidsaktiviteter, uavhengig av foreldrenes økonomi. En mulig løsning kan være at familier som har inntekt under en viss inntektsgrense får dette dekket. Fritidserklæringen er et godt dokument i så henseende, men er kun en intensjon, og ikke bindende og heller ikke godt nok kjent og integrert. Ordninger med gratis/subsidierte fritidsaktiviteter må inkludere støtteordninger til tilleggsutgiftene og andre aspekter rundt aktiviteten. Her kan nevnes utgifter til klær og utstyr, instrumenter, avgifter ved tilstelninger og konkurranser man forventes å delta på, reise til kamper/treninger, konkurranser og oppvisninger etc. I tillegg er det viktig for barna og familiene at foreldrene kan være deltagende uavhengig av økonomi. Kjøring til kamp, dugnadsarbeid og andre forventninger til deltagelse fra foreldrene ser vi at også kan være til hinder for at barna får gå på ulike aktiviteter. Utstyrsbanker og utlånssentraler er gode og viktige tiltak som muliggjør deltagelse i et bredt spekter av aktiviteter.
Flere aktiviteter, eksempelvis kulturskolen og gaming-tilbud, koster i dag såpass mye at vi ser at mange barn er avskåret fra å delta. Det samme gjelder flere ferietilbud og -aktiviteter. Deltagelse i idrett eller annen aktivitet gir gevinster både i form av sosiale fellesskap, mestringsopplevelser, trening i å organisere hverdagen og å prestere. Tilgjengelige breddeidrettslag kan øke muligheten for at flere fortsetter med idrett i ungdomsåra, selv om de ikke skal satse på høyt nivå. Steder å være på fritiden er viktig for å hindre utenforskap. Bibliotek, fritidsklubber og idrettsanlegg er eksempler på slike arenaer. Fritidsklubber og bibliotek med utvidede åpningstider og diversitet i tilbud og aktiviteter som tilbys kan tiltrekke seg barn og ungdom som ikke er i organiserte fritidstilbud, uten at det krever oppfølging fra foreldrene. En godt utbygd utekontakttjeneste kan fange opp de som ikke er på de arenaene de burde være, og kan også fungere som brobyggere.

Fordeling av ansvar og tiltak på ulike forvaltningsnivå

Svar:
Det er naturlig og viktig at barn og unge følges opp lokalt, og lokale forskjeller krever ulike tiltak. Vi erfarer imidlertid at det er ulikheter mellom kommunene, og det er nødvendig med felles nasjonale føringer og standarder for å etterstrebe likeverdige tjenester og en forsvarlig praksis. For små kommuner kan det være krevende å oppfylle lovkravene og ivareta det faglige ansvaret. I en del Nav-kontor erfarer vi at dette er forbedret ved interkommunale samarbeid.
De overordnede rammene for ivaretagelse av de svakeste gruppene er etter vår vurdering styrket gjennom ny boligsosial lov, endringer i velferdslovgivningen med nye bestemmelser om samarbeid, samordning, barnekoordinator og individuell plan, ny barnevernslov og oppvekstreformen. FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), og FNs bærekraftsmål om å utrydde fattigdom og bekjempe ulikheter forplikter også kommunene og alle sektorer.
Oppfølging og implementering av lovendringene og målsetningene er avhengig av tydelige og samkjørte signaler fra fagdirektoratene og mellom fagdirektoratene på velferdsområdet. Statsforvalterne har en viktig rolle når det gjelder råd, veiledning og støtte til kommunene i implementeringsarbeidet på de områdene vi har fått dette i oppdrag. Tjenestene må følges opp gjennom gode systemer og strukturer, men også ha den fleksibiliteten som skal til for å følge opp mennesker der de er. Et viktig premiss for at tiltak, tjenester og ytelser skal fungere for de som trenger det mest, er at alle som jobber med de aktuelle gruppene har innsikt i hverandres tjenesteområder, mandat og ansvar, og kunnskap og kompetanse om tilbud og tiltak, ytelser og tjenester.

I en krevende økonomisk tid ser vi at det er økt risiko for at flere familier blir rammet av utenforskap på ulike livsområder. Nav har et særlig ansvar for å gi økonomisk rådgivning, samt kartlegge og vurdere barnets behov i oppfølgingen av barnefamilier. Barnehager, skoler, PP-tjeneste, helsetjenester, barnevern, politi, familievernkontor, avlastningstjenester og generelle forebyggende tilbud i kommunen er også eksempler på tjenesteområder med et felles ansvar for å sikre god oppfølging av utsatte barn og familier.

Statsforvalteren ser at det er variasjoner mellom kommunene når det gjelder grad av innsikt og forståelse om barnevernsreformen som del av en helhetlig oppvekstreform, implementering av nye lovbestemmelser om samordning og samarbeid og Navs koordineringsansvar for de innbyggerne som Nav følger opp. Kommunene skal styrke det forebyggende arbeidet på oppvekstområdet og tilrettelegge for tverrfaglig og tversektoriell samhandling mellom ulike kommunale tjenester og nivåer. Kommunens ledelse har et særlig ansvar for å gjøre avklaringer hvis det oppstår uklarhet eller uenighet om fordeling av ansvar mellom tjenester.

Helsetilsynet har vurdert manglende kartlegging av barns behov og manglende samordning av tjenestetilbud som de områdene med høyest risiko for svikt innen de sosiale tjenestene i Nav.

Statsforvalterens tilsynserfaring tilsier at i kommuner der Nav har et utstrakt samarbeid med øvrige deler av kommunen og det er utarbeidet samarbeidsavtaler, fungerer tjenestene bedre. Vi ser at organisatorisk og fysisk nærhet mellom tjenestene har positive effekter på samarbeidet og helhetsperspektivet.

Arbeidsrettet oppfølging har en sentral plass i Nav, og det er bred enighet om at dette er et viktig virkemiddel for å løfte mennesker ut av lavinntekt. Erfaringer fra klagesaker og tilsyn etter sosialtjenesteloven tilsier imidlertid at lovens formål må løftes mer fram. Ikke alle kan jobbe. Det kan være helseutfordringer, familiære utfordringer eller annet som i noen tilfeller gjør at arbeid ikke er målet, eller at selvforsørgelse ikke er mulig. Formålet med Nav er å bidra til økonomisk og sosial trygghet. Det må sikres at barna får en forsvarlig oppvekst selv om foreldrene ikke kan jobbe. Barn som vokser opp i familier med lavinntekt trenger det samme som andre barn. Barnefamilier må sikres satser på trygd og sosialhjelp som gir en forsvarlig levestandard. De må også sikres økonomisk forutsigbarhet. Usikkerhet rundt økonomien og administrasjon av søknader og utbetalinger erfarer vi at er en stor belastning for mottakere av de laveste stønadene, som sosialhjelp, kvalifiseringsstønad, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og tilsvarende stønader. Ansvaret for barna må fremheves for de som jobber med disse ytelsene, både i førstelinja og i statsforvaltningen. Sosialtjenesteloven legger opp til at alle barn skal kunne delta på skole- og fritidsarenaer på lik linje med jevnaldrende i sitt nærområde. Statsforvalteren savner en tydeligere normering knyttet til barneperspektivet i Nav, slik at alle ansatte uavhengig av styringslinje, vet hva dette innebærer for dem i det daglige arbeidet, samtidig som det blir forutsigbart for brukerne hva de kan forvente av Nav. Fagdirektoratet og kommunedirektørene må gi tydelige retningslinjer og samarbeidsforventninger med tanke på å sikre forankring av samfunnsoppdraget på alle nivåer.

For at Nav skal lykkes i arbeidet er det avgjørende at man har rett kompetanse. Etter vår vurdering er kombinasjonen av forvaltningskompetanse, juridisk forståelse og det sosialfaglige perspektivet avgjørende for at Nav-kontoret som helhet skal kunne gi god og helhetlig oppfølging til sine brukere. Alle ansatte i Nav må kjenne til lovverkene og styringslinjene som forplikter dem og stiller krav til arbeidet, de ulike velferdsordningene og de interne tilbudene, og de må sikre et godt samarbeid internt. Det må jobbes med å minimere utfordringene som følger av de to ulike styringslinjene og fagsystemer som ikke kommuniserer med hverandre. Brukeren skal oppleve at de møter ett Nav. Det er viktig at det blir gjort en helhetlig kartlegging av brukeren tidlig i prosessen slik at man får koblet på riktig veileder, kan gi riktig opplysning, råd og veiledning og raskt får satt i gang prosesser med å søke de ytelser og tjenester brukeren kan ha krav på.

Rett politikk til rett tid

Svar: Vår erfaring er at gode tiltak er viktig i alle perioder i oppveksten. Det bør være et høyt fokus på forebygging, tidlig innsats, inkludering, å skape robuste mennesker og hindre langvarig marginalisering. For de som allerede er marginalisert er det bred forskning som tyder på at tett og individuell oppfølging virker. Det kan være utfordrende å fange opp de som lever i utenforskap, og det er derfor viktig å ha fokus på de som ikke deltar på de arenaene der de fleste er, eller på de arenaene hvor fagfolk kan fange opp at de har det vanskelig. Dette gjelder blant annet de aller yngste barna (før barnehagealder), barn i barnehagealder som ikke går i barnehage, barn i skolealder som faller fra fritidsaktiviteter og sosiale arenaer, og de som faller fra i skolesammenheng.

Helsestasjonen er en viktig arena for å fange opp utfordringer, og er i posisjon for å komme tidlig inn og opparbeide tillit og gode relasjoner med familiene. Det kan være utfordrende, særlig for spedbarnsforeldre, å oppsøke ulike tjenester hvor det kan være lang ventetid. Gjennom et tettere samarbeid mellom Nav og helsestasjonen kan man sikre at foreldre får informasjon og hjelp med å søke om velferdstjenester og ytelser tidligst mulig. Allerede i graviditeten kan man sette inn tiltak med sikte på å bedre de økonomiske levekårene for barn. Et helhetlig perspektiv handler også om å se på hvilke tiltak rettet mot foreldre som gir gevinster for barna og for familiedynamikken.

Vi ser at god opplæring i økonomi er et tiltak som ikke alene vil løse utfordringene, men som kan øke evnen til mestring av hverdagen. Økonomisk opplæring og veiledning inngår i Nav-kontorets veiledningsplikt, og kan nå ut til flere ved et mer utstrakt samarbeid med for eksempel fritidsklubber, skoler og andre arenaer der både ungdom og familier ferdes. På de samme arenaene kan Nav bidra med trening på å søke jobb, jobbintervjusituasjoner og jobbatferd. Det kan også bidra til å bryte ned barrierer for å oppsøke hjelp, dersom Nav kommer mer ut på andre arenaer, viser seg fleksible og kan opparbeide en høyere tillit i befolkningen. Ved å få slike tilbud inn i ungdomsskole og videregående skole kan man kanskje forebygge at utfordringer oppstår, i stedet for å måtte håndtere større utfordringer senere i livet.

Grupper av barn og familier:

Svar: Hos Statsforvalteren ser vi utfordringer hos familier med lav inntekt og/eller høye utgifter og stor gjeldsbyrde. Det gjelder særlig familier med mange barn, enslige forsørgere, barn av foresatte med store fysiske eller psykiske lidelser, barn med spesielle behov, og unge uten utdanning og jobb. Videre ser vi at språkutfordringer og manglende digitale ferdigheter er et hinder i kontakten med hjelpeapparatet, og for å kunne hevde sine rettigheter. Disse momentene har også betydning når det gjelder å finne informasjon og kunne benytte ulike tilbud.
Tiltak og ytelser må innrettes slik at de når de barna de er ment for. Det er ikke en selvfølge at foreldrene finner eller har ressurser til å benytte tiltakene, eller at de bruker pengene slik at det bedrer barnas situasjon.

Tiltak som målrettes mot spesifikke grupper kan vekke motstand og føre til at enkelte i de tiltenkte gruppene ikke ønsker å bruke tiltakene. Dette har vi eksempler på fra ferietilbud som er spesielt rettet mot sosialhjelpsmottakere. Det er derfor viktig at tiltak og tjenester i minst mulig grad bidrar til segregering og stigmatisering. Samtidig kan målrettede tiltak være viktige for å utjevne forskjeller.

Ungdom som faller fra i skolen er en viktig gruppe å fange opp. Nav påpeker at ungdom og unge voksne som har falt ut av utdanning og arbeidsliv har levekårsutfordringer som gir økt risiko for vedvarende lavinntekt. Vi vil også her vise til samarbeidsbestemmelsene, og viktigheten av bred kompetanse som bidrar til helhetlig oppfølging.

På bakgrunn av vår kjennskap til denne gruppa vil vi særlig trekke fram ungdom som kommer til Norge sent i tenårene. Disse har i mange tilfeller lite skolegang fra før, og det er utfordrende for dem å få tilstrekkelig faglig grunnlag for å bestå videregående skole. Videre ser vi at en del elever med lav tilstedeværelse i skolen likevel ikke blir skrevet ut og dermed ikke fanges opp av Oppfølgingstjenesten og Nav i tide. Disse elevene fullfører ofte videregående skole med resultatet «ikke bestått», og de bruker opp rettighetene sine til skole med ungdomsrett. Vi vil fremheve kvalifiseringsprogrammet som et tiltak overfor begge disse gruppene.

Generelle innspill:

Ekspertgruppen ønsker innspill på problemstillinger eller perspektiver som anses som viktige for å bedre forholdene for barn i fattige familier på kort og lang sikt, i tillegg til innspill rundt de konkrete vurderingene ekspertgruppen har i mandat og vurdere under.

Svar: Statsforvalteren vil understreke at det er viktig å være oppmerksom på at det ikke nødvendigvis er et likhetstegn mellom lav inntekt og lite ressurser. Opplevelsen av fattigdom er subjektiv, og barn og unges behov for støtte utenfra kan handle om andre årsaker enn lav inntekt. For å unngå at fattigdom går i arv vil vi også understreke at unge fra lavinntektsfamilier eller ressurssvake familier kan trenge støtte flere år i perioden fra ungdom og over i voksenlivet, for å kunne bli aktive samfunnsborgere i et livsløpsperspektiv.